Čtvrtek, 29. září, 2022

Vlády se často zaštiťují odbornými radami, i když se jimi mnohdy neřídí. Změnit trend může autonomní, transparentní poradenství

DALŠÍ ČLÁNKY AUTORA

Politici se často ohánějí tím, že jednají na základě odborných doporučení a vědy – jenže opak je někdy pravdou. Poukázala na to i analýza odborníků z University of Michigan, Cornell University a Evropské observatoře pro zdravotnické systémy a politiku sídlící v Belgii, která nyní vyšla v British Medical Journal. Ta zjistila, že vlády často tvrdily, že se během pandemie řídily vědeckými radami, aby legitimizovaly svá rozhodnutí. Přitom například poradenský systém v Británii nebyl autonomní, a transparentnějším se stal až během pandemie v důsledku politického tlaku. Poradenství by ovšem mělo být nezávislé, aby se zajistilo, že vlády nebudou jednoduše vyhledávat rady, které jsou v souladu s tím, co chtějí slyšet. Podobně také transparentnost je zásadní, aby voličům bylo jasné, kdo dal radu a co s ní vláda udělala – a na základě toho se rozhodovali i o svých volebních preferencích.

Covidová doba byla pro všechny nesmírně náročná. Vědecké poznatky o nemoci se ve srovnání s dřívějšími pandemiemi, jako je HIV, vyvíjely nesmírně rychle. Zjištění o přenosu, respirátorech, očkování či léčbě byly k dispozici obrovským tempem a rychlost, s jakou byly využity, mohla zachraňovat životy. Sázky na vědecké poradenství byly proto obzvláště vysoké. Jenže to, jak politici s radami přírodních, lékařských a sociálních vědců naložili, je velmi kontroverzní.

Vlády obecně prohlašují, že při diskusích o svých politických rozhodnutích „následují vědu“. Například při představení plánu britské vlády, jak reagovat na covid-19 na jaře 2020, ministr zdravotnictví Matt Hancock prohlásil, že byl „řízen vědou“. V létě 2021 pak premiér na tiskové konferenci oznámil plány britské vlády na uvolnění restrikcí, přičemž stál po boku hlavního vědeckého poradce.

Jenže podle kritiků vládní politiky je tvrzení o následování vědy jen politické divadlo, které má podporovat žádoucí politické postoje spíše než tvorbu politiky na základě důkazů. Jiní zase poukazovali na to, že věda není monolit, takže tvrzení o následování vědy bez specifikace, jaký druh vědy podporuje která rozhodnutí, je téměř nesmyslné.

Držet si navíc poradce odpovědné za vládní rozhodnutí je ošemetné. Poradci politiky k ničemu nenutí, a politici mají své vlastní zájmy a bohaté zdroje rad, včetně zvláštních poradců, přátel, lobbistů, médií, státních úředníků a dalších ministerstev. Poradci také mohou být obviňováni, že odvracejí odpovědnost od politiků, kteří je vybrali a činili rozhodnutí. Útok na poradce je zase způsob, jak se dostat na jejich politické zaměstnavatele. Výsledkem je, že dohadování se o odborných radách se často ve výsledku rovná dohadování se o politických rozhodnutích. Analýza kvality vědeckého poradenství vládě proto musí začít uznáním, že vlády, nikoli poradci, vyvažují priority a činí rozhodnutí, a není tak nikdy jasné, zda dobré rady povedou k dobré politice.

Vybrat si rady dle libosti

V nové studii se přitom odborníci rozhodli prozkoumat strukturu, která na papíře měla utvářet a legitimizovat politiku v Anglii, a srovnali ji se systémy v Severním Irsku, Skotsku a Walesu (které se spoléhaly na stejné vědecké rady) a také ve Francii a Německu, což mělo ukázat, jak vlády v podobně velkých zemích se silnými vědeckými institucemi hledaly radu.

Prvním otázkou je přístup vlády k důvěryhodným radám, které mohou utvářet její rozhodnutí. Ačkoli některé vlády upřednostňovaly poradce, jejichž erudice v dané oblasti byla sporná, vědečtí poradci Spojeného království byli jednoznačně odborníky. Riziko ale bylo jinde. Zápisy z britské vědecké poradní skupiny pro mimořádné události (SAGE) a parlamentní zprávy ukazují, že vláda Spojeného království chtěla především znát pravděpodobný účinek různých politik na šíření viru a důsledky šíření pro zdravotní péči. Nezajímaly ji ovšem širší rady ze společenských věd, například ohledně chování v oblasti zdraví nebo o kompromisech různých politik.

Další otázkou je transparentnost. Díky znalosti toho, na co se politici ptali a co se dozvěděli, a možnosti odvodit, jak tyto rady začlenili do svých rozhodnutí, mohou média a voliči vyhodnotit jejich rozhodnutí a pohnat je k odpovědnosti. Proto je třeba veřejná znalost poradních orgánů, včetně jejich složení, zájmů členů, programů a poskytovaných rad. Zásadní je také autonomie, tedy schopnost jít nad rámec odpovědí na otázky kladené vládou, aby bylo možné identifikovat potenciální problémy, se kterými vláda nepočítala.

Britská státní služba ani vládní agentury ale tradičně příliš transparentní nebo nezávislé na ústřední exekutivě nejsou a schopnost vlády je ovlivňovat byla po desetiletí zvyšována – a britské vědecké poradenství v tomto ohledu není výjimkou. Výsledkem je řetězec selhání, kdy byla rozhodnutí učiněna příliš rychle, příliš malým počtem lidí a se slabým odůvodněním.

Nejhůře na tom byla Francie, nejlépe Německo

Analýza přitom došla k tomu, že mezi porovnávanými zeměmi byl nejneprůhlednější přístup Francie, Skotsko a Wales byly ohledně využívání poradenství poněkud transparentnější než vláda Spojeného království a nejtransparentněji si počínalo Německo. Jak ve Francii, tak ve Spojeném království přitom vysoce postavení byrokraté, poradci a politici utvářeli rady tím, že využívali poradenské firmy, odsouvali odborníky a agentury na veřejné zdraví a spoléhali se na speciální poradce.

Ve Francii byla veřejná dostupnost rad omezená. Zveřejnění doporučení vědecké rady a rady pro strategii očkovacích látek bylo někdy opožděno a jednání rady národní obrany zůstávala důvěrná. Zveřejněna nebyla ani některá doporučení rady pro očkovací strategii. Teoreticky sice může utajení umožnit státním zaměstnancům a poradcům poskytnout i trpké rady a mohlo by zabránit lobbování – státní úředníci a poradci zůstávají ve stínu a politici nesou na svých bedrech uznání i vinu, jenže tento princip se dlouhodobě narušoval, protože politici se pokoušeli svalit vinu na ostatní a lidé zvenčí požadovali transparentnost.

Britský poradenský systém se ale nakonec v průběhu pandemie stal transparentnějším, takže jména členů poradní skupiny SAGE a zápisy z jednání byly nakonec zveřejněny. Podobně to bylo u klíčových otázek, které vláda pokládala vědeckým poradcům, a základu jejich odpovědí. To umožnilo lepší vnější kontrolu, kdy bylo například poukázáno na to, že se nevzaly v úvahu otázky jako ochrana zranitelné populace a integrace ekonomických, vzdělávacích a jiných výsledků s epidemiologickým modelováním. Zveřejnění až po nějaké době však znamenalo, že informace o poradcích a důkazní základna pro rozhodování nebyly k dispozici včas, aby podpořily účinnou vnější kontrolu zejména v raných fázích pandemie.

Jenže pokud se transparentnost britského systému během pandemie zlepšila, u autonomie to neplatilo – SAGE stále poskytuje poradenství ve stínu vládních orgánů. Přestože rozvětvené podskupiny SAGE umožnily vládě přístup k široké základně odborníků, soustředili se tito odborníci ve výborech, jejichž mandát a členství byly kontrolovány vládou.

Zdá se přitom, že doporučení komise SAGE někdy předjímala vládní námitky, zejména v souvislosti s vypracováním restriktivních opatření v rané fázi pandemie. Na svých prvních schůzkách SAGE dospěla k závěru, že okamžitý lockdown není schůdnou možností, protože by ho britská veřejnost netolerovala. Společenská věda, o kterou se ale toto rozhodnutí opíralo, nebyla více specifikována. Někteří členové SAGE následně přiznali, že rozhodnutí nepřistoupit k lockdownu dříve než na jaře 2020 byla chyba, která pravděpodobně stála životy.

SAGE ani ostatní výbory navíc nemají stálé členství ani požadavek na pravidelné schůze. Vedle toho vláda nezřídka jednala proti radám svých vlastních výborů, nebo využila doporučení způsobem, který neodrážel zřejmý záměr. Vláda tak ve výsledku nesledovala vědu, kterou si od poradců vyžádala.

Nedostatek autonomie se ukázal zejména v rozhodnutí vlády z poloviny roku 2020 zrušit Public Health England. Agentury veřejného zdraví v různých státech nezískaly během pandemie vždy vliv, o který usilovaly, ale zřejmě jen Spojené království zašlo tak daleko, že svou agenturu během pandemie zrušilo a nahradilo.

Cesta k vyvození politické odpovědnosti

Jak se ze zjištění ze Spojeného království poučit? Je třeba myslet na to, že vlády mají tendenci dostávat rady, které chtějí. To může probíhat neformálními cestami nebo prostřednictvím soukromých poradenských firem, které poskytovaly rozsáhlé a drahé rady ve Francii, Německu i Spojeném království. Francouzská vláda například uzavřela smlouvu s několika konzultačními firmami, aby navrhly svou strategii vakcín. Společnost McKinsey obdržela mezi 4. prosincem 2020 a 4. únorem 2022 11,6 milionu EUR na sledování dodávek a podávání vakcín Pfizer a Moderna, sledování zásilek, vytváření indikátorů a monitorovacích nástrojů pro francouzské ministerstvo zdravotnictví a vytváření tematických analýz na konkrétní témata. Mise McKinsey ale daleko přesáhla své původní smluvní trvání: zpočátku se měla zaměřit na první tři týdny očkovací kampaně, nakonec však poskytla vládě podporu po dobu 14 měsíců.

Transparentní a nezávislé poradenství přitom může otevřít cestu demokratické odpovědnosti, i když si to vlády nepřejí. Je úkolem volených politiků, nikoli vědeckých poradců, vyvažovat a zastupovat zájmy, a dobrý systém vědeckého poradenství by měl usnadnit zjištění, jak byla odborná doporučení využita. To by umožnilo pozorovatelům a nakonec i voličům posoudit kompetence a priority svých politiků. Například rozhodnutí britské vlády nepožadovat na anglických školách roušky, které bylo přijato proti doporučení SAGE v květnu 2021, bylo jednoznačně vládním rozhodnutím. Naproti tomu autonomnější německé instituce byly schopny poskytovat rozmanitější rady. Jejich autonomie a výslovné oddělení odborných doporučení a politických rozhodnutí tak přispělo k vyšší důvěře veřejnosti.

Kompetentní, transparentní vědecké poradenství může také zlepšit mezivládní koordinaci, jako se to stalo v Německu a Spojeném království. Delegované správy v Británii se v různé míře obracely na SAGE o radu, a když je přesvědčila o vhodnosti konkrétního postupu, usnadnilo to koordinovanou akci. V Německu pak důvěra v rady od federálních institucí pomohla snížit mezivládní konflikty.

I když má ale odborné poradenství nezastupitelnou úlohu, měli bychom znát jeho limity. Poradenství není rozhodování – dobré poradenské systémy zachovávají autonomii a důvěryhodnost poradců a vědců tím, že oddělují jejich rady od skutečných rozhodnutí. Pochopení kroků vlády Spojeného království může vyžadovat znalost odborných doporučení a rady v oblasti veřejného zdraví, ale musí také zahrnovat vnitřní argumenty, politické a ekonomické chápání i motivace. Dobrá odborná rada tak může být užitečná pro vlády s dobrými úmysly a umožňuje lidem volat politiky k odpovědnosti, když uvádějí nesmyslná tvrzení o následování vědeckých poznatků. Transparentní vědecké poradenství tedy ve výsledku může umožnit vyvodit odpovědnost za selhání, jako jsou ta, která jsme viděli během pandemie covid-19.

-mk-

DALŠÍ ČLÁNKY Z RUBRIKY