Audit, který provedl tým ministerstva financí v některých nemocnicích, vyvolal na podzim mediální přestřelku mezi ministry zdravotnictví a financí. Teď, když se čeká, zda jeho výsledky schválí Evropská komise, je ticho po pěšině. Tím, kdo nyní raději mlčí, je především šéf auditorů náměstek ministra financí Lukáš Wagenknecht. Není divu. Nejen, že byl vznik a průběh auditu značně nestandardní (o čemž píšeme zde), ale vyznačuje se závažnými chybami, které jej celý diskreditují. Zdravotnický deník vybral nejdůležitější z nich. Opíral se přitom o své informace, které získal na dotčených ministerstvech a od auditovaných nemocnic a koneckonců i ze samotné auditní zprávy.
Jaké jsou tedy hlavní chyby auditu, který byl také nazýván superauditem, nebo horizontálním auditem:
- Audituje již auditované (v rozporu s manuálem a právní jistotou)
Auditovat čerpání evropských peněz nelze jen tak, jak si kdo usmyslí. Je k tomu celý manuál. Auditoři se jím prý řídili. Pak ale také měli respektovat princip „jednotného auditu“, který má jednak šetřit náklady na kontrolní činnost (každý audit něco stojí) a jednak chránit kontrolované subjekty před zbytečnou zátěží vyplývající z dublování auditů a právní i ekonomickou nejistotou. Přestože byl nový audit zahájen na základě požadavku Evropské komise, není jasné, proč byl opětovně prováděn u projektů, u kterých již jednou byl vykonán jeden z předcházejících auditů. Dokonce už byly některým nemocnicím zaúčtovány individuální korekce, které Evropská komise v letech 2011 a 2012 odsouhlasila. Auditní orgán, kterým je ministerstvo financí, nemůže popírat svou dosavadní činnost podle toho, kdo je zrovna ministrem. Ostatně Evropská komise usoudila, že závěry předcházejících auditů se zdají být přiměřené a odpovídají závěrům, ke kterým došli auditoři komise u vzorku osmi kontrolovaných projektů.
U auditovaných osob, tj. nemocnic vlastně došlo k tomu, že po ukončení auditu a aplikaci příslušné korekce stejný auditní orgán přehodnotil již uzavřené závěry a vyčíslil rozdílné korekce. To je v rozporu jak s mezinárodně uznávanými auditorskými standardy, tak i se zásadou ochrany legitimního očekávání auditovaných subjektů, že výdaje už jednou označené za „způsobilé“ již nebudou v budoucnu stejným orgánem napadeny.
Podívejme se na příklad Fakultní nemocnice v Motole: Již předcházející audit začal tím, že auditující orgán dospěl k názoru, že celotělový MR skeneru 1,5T byl předražen (PAS v návrhu zprávy č. 20/10/008). Podle názoru tehdejších auditorů byla pořizovací cena o cca 13,2% navýšena vzhledem k expertem stanovené horní hranici cenového rozpětí. FN Motol předložila své námitky. A protože to byl standardní audit, který běžel podle uznávaných standardů, auditoři námitky pečlivě zvážili. Ve vypořádání připomínek pak napsali: „Auditoři a expert v oblasti zdravotnické techniky pečlivě zvážili argumentaci auditovaného subjektu. Auditorům byla v rámci stanoviska předložena konstruktivní, podrobná a odborná argumentace. FN Motol předložila v průběhu auditního šetření dvě předběžné nabídky, ovšem extra funkce za služby v nich nebyly všechny konkrétně vyčíslenu a jejich informační hodnota byla pro daný účel nízká. Auditoři zastávají názor, že konstrukce celkové ceny Celotělového MR skeneru 1,5T tak, jak jí ve svém stanovisku uvádí FN Motol je v podmínkách ČR reálná. S ohledem na konstruktivní stanovisko FN Motol, auditoři nemají k dispozici dostatek důkazů pro zjištění o signifikantním předražení nákupu uvedeného přístroje a zjištění z finální verze zprávy odstranili.“
Auditní orgán, tedy ministerstvo financí, v roce 2011 tento závěr akceptoval, stejně tak finanční úřad a korekce u tohoto projektu byly anulovány. Schválila to Evropská komise.
Najednou však stejný auditní orgán po dvou letech přehodnotil své stanovisko a v návrhu zprávy z tohoto auditu vyčíslil nezpůsobilé výdaje jak za pochybení ve veřejné zakázce, tak za nehospodárný výdaj na pořízení celotělového MR skeneru 1,5 Magneton Avanto. Podle názoru řídícího orgánu IOP je však takový postup, kdy jeden kontrolní/auditní orgán několikrát přehodnocuje své stanovisko ve stejné věci, v rozporu s mezinárodně uznávanými auditorskými standardy a kontrolními postupy.
- Neznámé posudky, neznámí experti
Auditoři stanovili cenu obvyklou u jednotlivých přístrojů na základě expertního posouzení. To vypracovali dva experti, ale auditoři tají jejich jména a kvalifikaci. Tají i posudky samotné. Dokonce zpočátku tajili i metodiku, která byla popsána až v závěrečné zprávě. Auditované nemocnice se tedy neměly možnost v průběhu auditu vyjádřit k metodice, ani obsahu odborných posudků. Navíc mají podezření, že mezi experty mohl být zaujatý člověk, který proti nim vystupoval v pořadech České televize.
- Audit popřel závěry předcházejícího experta, bez zdůvodnění
Předcházející audity se opíraly o vyjádření znalce, který byl vybrán na základě transparentního výběrového řízení, měl požadovanou kvalifikaci a jeho jméno je veřejně všem známo – Ing. Zdeňka Güttera, CSc. Známo bylo jeho zadání i metodika, jakou použil. Tento znalec v posudku uvádí, že „složitost posuzování cen spočívá v detailních funkcionalitách zdravotnických prostředků, doplňkových funkcích jednotlivých zařízení a jejich verzí, časovém vývoji a konkrétních místních podmínkách v jednotlivých nemocnicích“. Svá zjištění chápal jako podklad pro další jednání, nikoliv pro konstatování, že některý zdravotnický přístroj je předražený. Z. Gütter na základě předložené dokumentace nedospěl k podezření, že by některá výběrová řízení byla připravena pro určitého dodavatele. Zjištění znalce byla v letech 2011 a 2012 použita Auditním orgánem MF ČR k vyčíslení nezpůsobilých výdajů. Nový audit z roku 2014 se s touto skutečností nijak nevypořádal. Nijak nikde auditoři nezdůvodnili, proč nahradili již vypracované posudky novými. Ministerstvo financí nemůže popírat jedním auditem předchozí audit, respektive ignorovat postup a výsledky již jednou schválené Evropskou komisí. Přinejmenším by mělo zodpovědět otázku, proč posudky Zdeňka Güttera před dvěma lety vyhovovaly a nyní jsou považovány za nedostatečné.
- Metoda použitá auditem je v praxi neproveditelná
Zdravotnický deník má k dispozici připomínky pracovníků řídícího orgánu projektu, kteří považují metodu srovnání cen, použitou utajovanými experty ministerstva financí, za v praxi neproveditelnou. Každý ze zdrojů informací, z nichž tito experti vycházeli, je zatížen chybou, která zásadně zkresluje výsledek:
1. Informace z veřejných zdrojů (databází) – obsahuji pouze částečné informace, nikoliv komplexní popis zakázky, tudíž hrozí nebezpečí, že bude srovnáváno nesrovnatelné.
2. Informace získané z neveřejných zdrojů (hodnocení pro další subjekty a orgány činné v trestním řízení) – jedná se o data, která jsou shromažďována vždy k určitému účelu a k určitému času. Je třeba k nim přistupovat velice kriticky.
3. Osobní zkušenost experta je zcela nepochybně subjektivní pohled, který nelze považovat za „cenotvorný“ podklad.
4. Informace z trhu se zdravotnickou technikou mohou být velice zavádějící, protože u zdravotnické techniky neexistují použitelné ceníky. Informací je málo, nelze je převést do statistiky. Auditoři si proto vypomáhají souhrnným hodnocením, které vzniká po realizaci veřejné zakázky. Chování trhu lze sice zpětně hodnotit a pak na něj reagovat, ale není možné ho naplánovat. Auditoři vlastně absurdně vyčítají nemocnicím a ministerstvu zdravotnictví, že nevycházely z dat, která byla známá až po realizaci zakázky.
Auditoři na základě nepřesných informací stanovili interval cen v místě a čase obvyklých, čili stanovili nejnižší a nejvyšší cenu. Tím ovšem došlo zcela jistě ke zkreslení a nesmyslným závěrům, protože neměli k dispozici ceny skutečně všech přístrojů a ve stejné specifikaci „v místě a čase pořizovaných“. Dále pak pracují s těmito vadně konstruovanými intervaly způsobem, který je nelogický, ale jeho bližší vysvětlení přesahuje rámec tohoto článku (práce se subjektivně definovanou tolerancí).
- Auditoři sami sobě odporují
Sami auditoři píší, že „cena v místě a čase přiměřená je cena vytvořená na volném trhu s danou komoditou“. Tímto tvrzením ale popírají argumentaci, kterou rozebíráme o bod výše. Vyčítají nemocnicím vysoké ceny, které ale vznikly na trhu. Soutěže měly formu otevřeného nadlimitního řízení, které má nejdelší lhůty uveřejnění a informace o něm jsou k dispozici nejen na národní (věstník veřejných zakázek), ale i celoevropské úrovni. Může se tedy přihlásit kdokoliv, popřípadě může kdokoliv podat námitku v případě, že má pocit diskriminace. Záleží tedy na uchazečích samotných. Zadavatel (nemocnice) ani poskytovatel dotace (ministerstvo) ovšem nemůže nabídky jednotlivých uchazečů pozměňovat, například snižovat ceny, které nabídli.
- Co se nehodí, auditoři pomíjejí (chybí informace, jak se vypořádali s hodnocením znalců)
Když někoho auditujete, měli byste vyslechnout jeho argumenty a vypořádat se s dostupnými materiály, postupy a výsledky předcházejících kontrol atd. Ne tak auditoři z ministerstva financí. Prokazatelně dostali řadu různých dokumentů jak od ministerstva zdravotnictví (například dokumenty vypracované firmou KPMG, případně posudky a studie zpracované Českým vysokým učením technickým), tak i od nemocnic – o dodržení způsobilosti výdajů či přiměřenosti cen, a to formou soudně znaleckých posudků (například FN Ostrava). Tým Lukáše Wagenknechta je prostě ignoroval. Tím si zjednodušil svou práci, nehodící se škrtnul.
- Poskytovatel dotace shledán vinným, bez možnosti obrany
Auditoři zvolili zvláštní postup: auditovali nemocnice (příjemce dotace) tak, že nejprve navrhli miliónové pokuty, pak pokuty poškrtali a řekli, že za všechno může ministerstvo zdravotnictví (poskytovatel dotace). Jenže to primárně auditováno nebylo, a proto ani nedostalo možnost bránit se „zjištěním“, která najdeme ve finální auditní zprávě. Tímto postupem bylo poskytovateli dotace znemožněno chránit svá práva při výkonu auditu.
- Ignoruje již přijaté závěry a opatření
Auditoři tvrdí, že systém hodnocení a schvalování projektových žádostí z pohledu hospodárnosti jednotlivých výdajů nebyl dostatečně nastaven, což si můžeme přeložit tak, že zcela selhal poskytovatel dotace, totiž ministerstvo zdravotnictví. To s tím samozřejmě zásadně nesouhlasí. Připouští, že kontrolní systém v počátcích skutečně vykazoval dílčí nedostatky, které se však v dalších výzvách odstraňovaly, což dokládá postupně se snižující chybovost v dalších výzvách. Provedeno bylo několik evaluací a posléze i audit nezávislou firmou KPMG, který mj. konstatoval, že nákupy ZP byly hospodárné (vyjma jednoho případu, který byl předán na místně příslušný finanční úřad) a současně v souladu se zákonem o veřejných zakázkách. I samotné ministerstvo si vytvořilo Analýzu veřejných zakázek v oblasti zdravotnictví a na tomto podkladě postupně realizovalo návazná opatření. Výstupem těchto hodnocení bylo i krácení výdajů na přístrojovou techniku:
– 1. výzva – u 15 z celkového počtu 33 projektových žádostí (45 %), z toho bylo provedeno krácení u projektů, které jsou předmětem nového auditu (Krajská nemocnice Liberec, FN Ostrava, FN Hradec Králové)
– 4. výzva – u 1 z celkového počtu 5 projektových žádostí (20 %), z toho bylo provedeno krácení u projektů, které jsou předmětem auditu (FN Svaté Anny v Brně)
– 5. výzva – u 5 z celkového počtu 26 projektových žádostí (19 %), z toho bylo provedeno krácení u projektů, které jsou předmětem auditu (VFN v Praze)
Také byla provedena kontrola č. 52/2012/I se zaměřením na ověření hospodárnosti nakládání s prostředky evropských strukturálních fondů při financování nákupů zdravotnického vybavení na vzorku 16 projektů. Projekt zastřešoval Národní orgán pro koordinaci (složka Ministerstva pro místní rozvoj), poskytovatelem byla společnost Ernst & Young Audit. U tří projektů bylo kontrolou ŘO zjištěno navýšení ceny nad hladinu cen obvyklých, daných odborným stanoviskem znalce.
Nyní je na tahu Evropská komise. Může závěry nejnovějšího auditu z podzimu 2014 schválit se vším všudy. Česko přijde o nějakých 200 miliónů korun, ale rozeběhne se pozastavené financování evropských projektů v našem zdravotnictví. Může ale také kriticky pohlédnout na výše popsané chyby auditu a zvážit, zda měl vůbec smysl. Takovou možnost ale nikdo neočekává. Spíše se předpokládá, že by komise alespoň mohla zmírnit navrhované sankce.
Tomáš Cikrt
