Průvodce zpackaným auditem ministerstva financí

Auditoři přišli s novým pojmem „ohrožené prostředky“. Zatímco „nezpůsobilé výdaje“ představují peníze, které musí příjemce dotace vrátit, „ohrožené prostředky“ jsou jakousi virtuální sumou – je zapsána v závěrečné zprávě, ale příjemce nemusejí nijak trápit, protože po něm nikdo žádné peníze zpátky nechce. Foto: Koláž ZD

Audit, který provedlo ministerstvo financí pod vedením náměstka Lukáše Wagenknechta a na údajnou objednávku Evropské unie ve vybraných nemocnicích, se nepovedl. Měl prověřit zejména, zda nedocházelo k „předražování“ nákupů zdravotnické techniky. Utajení experti podle děravé metodiky auditorům prý potvrdili, že v několika případech nebyla cena obvyklá v místě a čase. Dotčené nemocnice se ostře ohradily s tím, že proti závěrům postaveným na vodě se budou bránit třeba i u soudu. Auditoři se zalekli a předběžně napařené pokuty postupně seškrtali. Na druhou stranu zachovali „tresty“ za veřejné zakázky zhruba 40 miliónů a navrhli Evropské komisi pětiprocentní korekci, což by mohlo podle hrubých odhadů činit až 160 miliónů korun. Všechny pokuty by měl nakonec zaplatit český stát. Zbytečně, protože audit nezjistil nic nového, v roce 2011 a 2012 už jednou byly korekce uplatněny a od té doby je chybovost projektů téměř nulová.

 

Možná, že nakonec Česko nezaplatí tolik, kolik naplánoval Wagenknechtův auditorský tým. Pokud skutečně půjdou nemocnice k soudu a současně ministerstvo zdravotnictví bude moci odečíst korekce uplatněné v minulosti, celková částka půjde ještě výrazně dolů.  Zdravotnický deník si prostudoval závěrečnou zprávu auditorů, vyjádření nemocnic a podařilo se mu získat neoficiální pohled jak pracovníků ministerstva zdravotnictví, tak i tzv. řídícího orgánu IOP a poskládal z nich výsledný obrázek. Je to obrázek blamáže.

České žalování

Nejprve si přibližme, kde se vzaly peníze pro zdravotnictví z evropských fondů. Evropská komise schválila v roce 2007 tzv. Integrovaný operační program (IOP), ten se dělí na šest prioritních os (oblastí) a ty jsou dále členěny na oblasti intervence. Zdravotnictví se týká osa 3, konkrétně oblast intervence 3.2  Služby v oblasti veřejného zdraví (a ta se ještě dělí na oblasti podpory 3.2a, 3.2b, 3.2c.).  O peníze z unie bylo možné ucházet se v jednotlivých kolech, kterým se říká výzvy. Celý IOP má na starosti ministerstvo pro místní rozvoj (MMR), to ale část kompetencí předalo rezortnímu ministerstvu zdravotnictví (MZ). MZ vyhlašuje jednotlivé výzvy a přijímá, hodnotí, vybírá a monitoruje projekty, čili plní roli zprostředkujícího subjektu pro tzv. řídící orgán programu (ŘO IOP při MMR). Během pěti let 2009 až 2014 vyhlásilo MZ osmnáct výzev a do zdravotnictví nateklo přes sedm miliard korun. Část z těchto peněz byla určena právě na přístrojové vybavení nemocnic. Povinností bylo samozřejmě průběžně kontrolovat férovost a hospodárnost čerpání těchto evropských peněz. K tomu slouží poměrně složité kontrolní mechanismy, včetně auditů.  Všechna tato opatření v oblasti intervence 3.2 (Služby v oblasti veřejného zdraví) normálně fungovala. Proč tedy najednou žádala Evropská komise provedení mimořádného nového auditu a dokonce oblasti 3.2. pozastavila platby?

Důvody jsou uváděny tři: 1. reportáž pořadu reportéři ČT, 2. studie o korupci v sektoru zdravotnictví (od DG Home) a 3. nesrovnalosti v projektech z oblasti zdravotnictví u programů ROP SZ a ROP SČ. Jsou to důvody přinejmenším zvláštní. První dva svědčí o aktivitě z české strany, bez níž by k žádnému novému prověřování a zastavené toku peněz, nedošlo (a to měl zřejmě i hejtman kraje Vysočina Jiří Běhounek, když na posledním zasedání zdravotního sněmovního výboru vyzval ostatní politiky, aby „na sebe nechodili k Evropské komisi žalovat“). Pokud jde o druhý důvod, tak Zdravotnický deník už jednou přinesl důkaz o tom, že zpráva DG Home byla sepsána na základě výpovědí a „stížností“ některých představitelů zájmových skupin z České republiky (více zde) a že se ani nejednalo o oficiální zprávu Evropské komise. Třetí důvod se netýká IOP, ale regionálních operačních programů (ROP).

Jak auditoři postupovali a co zjistili?

V rámci IOP bylo 100 projektů zaměřeno na pořízení zdravotnických přístrojů či zařízení, z toho mělo 44 projektů vyhlášené veřejné zakázky před 31. lednem 2011. Toto datum je důležité, protože tehdy, také na základě auditu, MZ změnilo pravidla pro zadávání veřejných zakázek pro všechny nemocnice. Projekty před tímto datem jsou považovány za „rizikové“. Zbývajících 56 projektů můžeme označit jako „normální“.

Auditoři si ze stovky projektů vybrali ke kontrole dvacet, a to v 16 nemocnicích (nákup celkem cca 200 přístrojů za zhruba 1,2 miliardy). U 14 z nich byla „identifikována zjištění s potencionálním nebo skutečným finančním dopadem“, z toho 12 bylo z oné skupiny „rizikových“ a pouze jeden „normální“ (navíc s dopadem pouhých 30 tisíc korun).  Jaká tedy byla ona zjištění? Dvojí. Auditoři jednak vytkli nemocnicím porušení zákona o veřejných zakázkách (a za to je také většinou pokutovali) a pak „předražení“ nad cenu obvyklou v místě a čase (což nakonec zůstalo bez sankcí).  Když svá zjištění překlápěli do závěrů a postihů prokázali zajímavou vynalézavost. Vedle pojmu „nezpůsobilé výdaje“, který je každému, kdo měl někdy co do činění s evropskými fondy známý a srozumitelný, přišli s pojmem „ohrožené prostředky“ (a škoda že nemáme k dispozici anglickou verzi zprávy, ten překlad musí být zajímavý). Zatímco „nezpůsobilé výdaje“ představují peníze, které musí příjemce dotace vrátit, „ohrožené prostředky“ jsou jakousi virtuální sumou – je zapsána v závěrečné zprávě, ale příjemce nemusejí nijak trápit, protože po něm nikdo žádné peníze zpátky nechce. Je to pojem vhodný akorát tak k mediální prezentaci, protože jiný význam nemá.

Jako nezpůsobilé byly označeny výdaje za porušení pravidel veřejných zakázek ve výši 40 343 166,48 korun (ano skutečně dopočítáno na halíře). Jako nehospodárně využité prostředky, čili ty, které jsou pak označeny novým pojmem „ohrožené prostředky“ byla označena částka 71 509 094,20 korun, to jsou peníze, které prý tvoří rozdíl od cen obvyklých. Nezpůsobilé výdaje tak představovaly 3,3 procentní chybovost za celý auditovaný vzorek, když ale zůstaneme jenom u „rizikových“ projektů, s vyhlášenou veřejnou zakázkou do ledna roku 2011, pak je chybovost o něco vyšší a činí 4,3 procenta. Ohrožené prostředky vykazovaly 6procentní chybovost (pouze „rizikové“ projekty 7,72 procentní chybovost).  Když se podíváme na chybovost po lednu 2011 (projekty, které jsme označili jako „normální“), zjistíme, že chybovost u nezpůsobilých výdajů činila 0,01 procenta a ohrožených prostředků dokonce 0,00 procent. Z toho plyne, že byla přijata taková opatření, která po roce 2011 vedla k bezproblémovému čerpání evropských peněz na zdravotnictví (zákaz kompletátorů, tzv. protikorupční opatření). Můžeme to vyložit i tak, že kontroly a audity, které proběhly, do té doby vedly k účinné nápravě. Nejnovější audit z konce roku 2014 tím postrádá svůj hlavní smysl: totiž identifikovat chybné postupy a doporučit opatření, jak jim napříště předcházet. Z tohoto pohledu se nový audit pouze vlámal do dveří otevřených v roce 2011. Jeho hlavním efektem tedy zůstává trest. A co navrhuje tým Lukáše Wagenknechta Bruselu? Hlavně dva body:

–          Potrestat Českou republiku plošnou finanční korekci ve výši pěti procent na všechny projekty zadané před 31. lednem 2011 v rámci oblasti intervence 3.2, a to „z důvodu systémového selhání a nedostatečnosti kontrolních mechanismů“, což by mělo být z cca tří miliard korun zhruba 160 miliónů korun.

–          Nemocnice pokutovat, čili uplatnit individuální finanční opravu na nezpůsobilé výdaje. Jinými slovy, nemocnice by měly vrátit částku, kterou jim auditoři vyměřili jako trest za chyby při organizování veřejné zakázky. Celkem je to za všechny nemocnice, jak je uvedeno výše, 40 miliónů korun.

Zbytečné korekce

Ještě v listopadu minulého roku však na to šli auditoři z jiného konce. Do médií unikla předběžná zpráva, která vyčíslila částku, kterou bude muset Česko vrátit Bruselu na 163,4 miliónu korun. Mělo jít o součet „předražení“ přístrojů a pokut za chyby ve veřejných zakázkách. V konečné zprávě bylo nemocnicím po jejich protestech toto předražení „odpuštěno“, pouze zůstalo vyčísleno a stalo se již zmíněnými „ohroženými prostředky“. Zůstaly ovšem nezpůsobilé výdaje a auditoři navrhují i plošnou korekci, součtem tak Česko přijde o 200 miliónů korun (40 + 160 miliónů).  (Není ovšem jasné, zda by podle první verze – kromě 164 miliónů za předražení – byla navrhována i korekce a v jaké výši. Z logiky věci by však navrhována být měla, protože údajná provinění jsou klasifikována v pracovní i konečné verzi zprávy auditorů stejně. Podle původní verze zprávy by tak celkové krácení by tedy bývalo přesáhlo 350 miliónů korun.)

Ministerstvo financí onu částku 164 miliónů korun tenkrát v listopadu dementovalo a o článku serveru aktuálně, který o ní informoval, v oficiální tiskové zprávě uvedlo: „Obsahuje řadu hrubých nepřesností a zastaralé a neautorizované citace. Takové nepravdivé informace mohou poškodit všechny tři zúčastněné rezorty (MF, MMR a MZdr) a ekonomické zájmy České republiky.“ Byl to tehdy první signál, že se ministerstvo financí zaleklo následků svého auditního nadšení a následoval ústup a škrtání původních pokut jednotlivým nemocnicím. Nedávno pak, podle informací Zdravotnického deníku, ministerstvo financí vyslalo svá tykadélka přátelství směrem k ministerstvu zdravotnictví a dnes společně hledají tichou a co nejméně bolestnou cestu z celé šlamastiky. Mezitím ovšem na toto téma došlo k ostrému střetu mezi ministry Babišem a Němečkem. Tak trochu to odskákal třetí vzadu, totiž ministerstvo pro místní rozvoj, které má všechny fondy na starosti. To by mělo vlastně jednat s Bruselem a přesvědčovat ho, že když už jsou dva roky zavedena nápravná opatření, která fungují a chybovost stlačila k nule, není tak docela fér nyní napařit Česku novou korekci, nebo alespoň ne ve výši celých 5 procent. Konkrétní číslo nové korekce bychom se měli dozvědět v těchto dnech.  Evropská komise pak zřejmě o její hodnotu poníží budoucí částku určenou k čerpání.

Podle informací Zdravotnického deníku se lidé, odpovědní za čerpání evropských fondů, jak z ministerstva zdravotnictví, tak z ministerstva pro místní rozvoj, hněvají na Auditní orgán při ministerstvu financí. U řady projektů již totiž v nedávné minulosti byla aplikována a zaúčtována individuální korekce (dále byla vyčíslena i extrapolovaná korekce pro zbývající projekty nezahrnuté do vzorku pro audit operací). To mělo být zohledněno při výpočtu chybovosti a ta by tak měla být o tyto případy chybovost ponížena. Ministerstvo financí však přepočet neprovedlo. Český stát tak bude možná platit milióny úplně zbytečně.

Nemocnice v klidu (?)

Pokud se na audit podíváme z pohledu nemocnic, zjistíme, že po prvotním šoku, kdy to vypadalo, že jim audit zatne sekyru do rozpočtu v některých případech až v desítkách miliónů korun, přešly do protiútoku, po kterém jim byly prakticky všechny pokuty tzv. za „předražení“ škrtnuty a zbyly tresty za chyby ve veřejných zakázkách.

Ze 121 miliónů, které měly platit nemocnice za údajné předražování přístrojů a které se objevily v první předběžné zprávě auditorů (která unikla na veřejnost) zbylo v závěrečné zprávě 71,5 miliónů a ty byly připsány MZ (=“ohrožené prostředky“). Nemocnicím zůstává na triku dalších 40 miliónů nezpůsobilých výdajů jako trest za údajné porušování pravidel při organizování veřejných zakázek. O ty se hodlají soudit. Navíc jsou to dost možná nevymáhatelné finanční prostředky. Finanční úřady, které by je měly zinkasovat, zřejmě nic požadovat nebudou, protože už jednou v této věci vedly s nemocnicemi řízení a někde buď korekce uplatnily, nebo došly k závěru „bez nálezu“.

Nejkřiklavějším příkladem rozporu mezi předběžnou a konečnou auditní zprávou je FN Hradec Králové, kde auditoři nejprve chtěli krátit přes 55 miliónů korun. Nakonec se nezpůsobilé výdaje dostaly na nulu a zůstaly pouze „ohrožené prostředky“ ve výši něco přes 10 miliónů korun. Tato fakultní nemocnice tedy má po starostech, platit nic nebude a celková korekce jde na vrub státu.

To FN Motol měla navrženo krácení přes devět miliónů, z toho sedm tvořilo „předražení“, které se ale nakonec proměnilo v „ohrožené prostředky“, avšak více než dva milióny korun zůstalo v kolonce nezpůsobilých výdajů. Ředitel nemocnice Miloslav Ludvík už dříve avizoval, že půjde k soudu, protože se závěry auditorů zásadně nesouhlasí a při nákupech přístrojů Motol nepochybil.

A jak dopadla ostře sledovaná FN Ostrava, kterou dříve vedl nynější ministr zdravotnictví? Předběžná zpráva auditorů jí vytkla 23 miliónů korun, z toho 21 miliónů šlo na vrub údajného předražení a na dva milióny byla vyčíslena formální chyba ve výběrovém řízení. „V předběžné zprávě to bylo napsáno jako fakt. Neuvádí metodiku, ani kdo a jak nákupy posuzoval. Bylo to napsáno formou: prostě to zauditujeme,“ řekl před časem ředitel FN Ostrava docent David Feltl Zdravotnickému deníku. „Abychom nepostupovali stejně, pořídili jsme na takzvaně předražené přístroje znalecké posudky a to od čtyř různých znalců, kteří nám napsali, že u všech přístrojů je cena v místě a čase obvyklá,“ dodal. Ve finální zprávě auditorů zůstala sankce za formální chybu při výběrovém řízení, ale hlavní částka 21 miliónů byla nemocnici „odpuštěna“ a označena jako „ohrožené prostředky“. Nemocnice se nehodlá smířit s pokutou za formální pochybení při výběrovém řízení. Pravděpodobně se obrátí na Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Podrobně jsem o auditu ve FN Ostrava psali zde.

Celkový přehled rozdílu mezi původně navrženými sankcemi a jejich konečnou podobou pro jednotlivé nemocnice uvádí tabulka, kterou si Zdravotnický deník sestavil na základě auditní zprávy i podkladů z nemocnic. Pro jednotlivé nemocnice zobrazuje čtyři parametry: 1. jaké navrhovali auditoři krácení v předběžné zprávě (která jim unikla do médií), 2. kolik z tohoto krácení tvořilo tzv. předražení přístrojů, 3. jakou částku tvoří nezpůsobilé výdaje – obsažené již v závěrečné zprávě auditorů a za 4. jakou částku tvoří „ohrožené prostředky“ v závěrečné zprávě (tedy onen zvláštní v auditech nepatřičný pojem, který znamená, že prý nemocnice předražovaly, ale platit nemusí).

Tabulka dopadů na nemocnice

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Zřejmě nejkritičtějším místem celého auditu jsou expertní posudky, které prý prokazují předražování nákupu přístrojů. Na rozdíl od předcházejících auditů, nejsou jména expertů známá, dokonce nebyla známá ani metodika, podle které se postupovalo, objevila se až v závěrečné zprávě. Experti postupovali tak, že nepřipouštěli jiný pohled, než ten svůj, přitom k němu existuje řada metodologických výhrad. Nijak se nevyjádřili k tomu, že jejich závěry jsou v rozporu jak se stanoviskem expertů z předcházejících auditů, tak znalců, které si najaly nemocnice. Na posudku dvou neznámých expertů ale stojí a padá celý audit.  Podrobněji popisujeme závažné nedostatky auditu ve zvláštním článku: Osmička hlavních chyb auditu ministerstva financí.

Tomáš Cikrt